”Svenska miljökrav går längre än vad EU kräver”

Implementeringen av EU-lag är ett kärt ämne i svensk samhällsdebatt och viktigt eftersom vad som beslutas i Bryssel ska verkställas i Sverige. Men vad EU egentligen tvingar Sverige till, respektive vad som införs i EU:s namn, är inte alltid så självklart.

I mina forskargärningar har jag  forskat om Luftkvalitetsdirektivet och har varit sekreterare i Partikelhaltsutredningen. Jag kan konstatera att Sverige på ett flertal sätt avvikit från de anvisningar som meddelats i det direktivet, exempelvis möjligheten till undantag, var mätningar ska ske samt vilka områden som ska prioriteras.

Jag har även studerat implementeringen av Vattendirektivet, vilket nu är aktuellt med anledning av att remisstiden för regeringens promemoria Bättre förutsättningar för vattenkraftens omprövning går ut i dagarna,

Även gällande Vattendirektivet kan jag konstatera att Sverige inte följt de anvisningar som meddelats i direktivet gällande exempelvis användning av samhällsekonomisk analys och prissättning av vatten. Detta verkar också vara fallet när det gäller förarbetet till de lagändringar gällande miljöanpassningen av vattenkraften som trädde i kraft 2019. Det framgår av ett remissyttrande från Luleå Tekniska universitet (Dnr 2324-2017) där det konstateras: ”Det lilla som sägs om samhällsekonomisk analys i promemorian tyder i flera fall på missförstånd om vad detta begrepp innebär.”

Ansvaret för implementering av EU-direktiv vilar på regering och riksdag och har, när det gäller ovan nämnda direktiv, skett genom Miljöbalken. Jag menar att detta medfört en felaktig fokusering eftersom miljöbalken endast ställer krav på att effekter på miljön ska bedömas.

Detta synsätt etablerades i en statlig utredning innan Miljöbalken tillkom, där det exempelvis konstateras (SOU 1993:27): ”Då direktivet om miljökvalitet har karaktären av minimiregler är emellertid Sverige oförhindrat att fastställa strängare värden om skäl därtill skulle föreligga.” 

Detta förhållningssätt framkommer även i senare skrifter. I Naturvårdsverkets rapport Luft & miljö 2017 – Barns hälsa konstateras: ”Gränsvärden är dessutom resultat av politiska förhandlingar på europeisk nivå, vilket gör att de inte nödvändigtvis speglar nivåer som motsvarar en god luftkvalitet för människors hälsa. Det är därför viktigt att i stället sträva efter att nå miljökvalitetsmålen, i detta fall främst målet Frisk luft.”

Att mer långtgående krav kan ställas konstateras också i en rapport av Darpö och Sandström där Fågeldirektivet och Art- och habitatdirektivet diskuteras. Frågan om överimplementering avvisas i dessa fall med bland annat motiveringen att de är minimidirektiv, vilka tillåter medlemsstaterna att har mer ambitiösa regler.

Min slutsats av detta är att både Miljöbalken och miljömålen har uppmuntrat till mer långtgående miljökrav än dem som fastställts av EU. Det, i kombination med frånvaron av konsekvensanalyser/proportionalitetsbedömningar, är enligt min mening förklaringen till att Sverige har överimplementerat EU-direktiv på miljöområdet.

Som forskare har jag också studerat användningen av samhällsekonomiska konsekvensanalyser i svensk offentlig förvaltning, det som i EU-sammanhang kallas Regulatory Impact Assessment, med fokus på miljö- och transportområdet. Slutsatsen av denna forskning är att detta är en metodik som inte på ett systematiskt sätt använts i svenskt lagstiftningsarbete. 

Här har dock en förändring nyligen genomförts genom Förordning om konsekvensutredningar där nya krav tillkommit. Men även den nya förvaltningslag som trädde i kraft den 1 juli 2018 visar att Sverige avvikit från det förhållningssätt som tillämpas av EU-kommissionen i avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen. Det handlar om proportionalitetsprincipen. Som motiv för att den nu kom till tydligt uttryck i lagen hänvisas det i propositionen bland annat till Europakonventionen och det EU-rättsliga systemet.

EU-kommissionen bedriver ett aktivt arbete för att förbättra och förenkla unionens lagstiftning. Denna agenda syftar till att ta fram EU-lagstiftning på ett öppet och evidensbaserat sätt med hänsyn till dem som berörs och inriktar sig på områden där arbetet gör störst nytta. I detta arbete är samhällsekonomiska konsekvensanalyser en central del.

Det verkar som om många av de problem som diskuteras gällande svensk implementering av EU-lagstiftning kokar ned till just bristen på avvägningen gentemot andra samhällsmål och mellan enskilda och allmänna intressen. Sverige har här en hemläxa att göra. Vi behöver bli bättre på att implementera EU-lagstiftning på ett för medborgarna och samhället rimligt sätt.